A 40 años del decreto 21060

 

I.  La economía nacionalista revolucionaria

La economía nacionalista revolucionaria fue instaurada por el Dr. Víctor Paz Estenssoro en el gobierno que asumió en 1952. En sus propias palabras explica en que consistió el nuevo orden social y económico: “El 9 de abril de 1952, para decirlo en una apretada síntesis, marca el comienzo de un proceso que se caracteriza por la presencia de las grandes mayorías nacionales en el manejo de la cosa pública y por las transformaciones profundas efectuadas para hacer de un país semicolonial y de un pueblo oprimido, un ente nacional democrático y soberano. El propósito cardinal de mi primer gobierno fue modificar, fundamentalmente, la estructura económica y social con la liquidación del poder minero feudal mediante la nacionalización de las minas y la reforma agraria, lo que permitió una distribución más justa del ingreso nacional y la vigencia de un plan de desarrollo y la diversificación de la economía”. Con estos propósitos fueron promulgados también el voto universal, la reforma educativa, la legislación del trabajo y el sistema de seguridad social. Fueron tres los gobiernos de la Revolución Nacional, dos de Víctor Paz Estenssoro (1952 – 1956 y 1960 – 1964) y uno de Hernán Siles Suazo (1956 – 1960). Cuando comenzaba su tercer gobierno, el Dr. Víctor Paz Estenssoro fue derrocado por el general René Barrientos Ortuño.

Con la carretera pavimentada Cochabamba – Santa Cruz y apoyados decididamente por el gobierno, los emprendedores cruceños y otros venidos de toda la república, iniciaron el despegue económico de Santa Cruz. Con un Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos bien constituido y eficiente y con la apertura a la inversión extranjera, Bolivia comenzó a ser productor de hidrocarburos. Se construyó el ingenio azucarero de Guabira, la planta hidroeléctrica de Corani y otras plantas de generación termoeléctrica. Una medida transcendental fue la creación del Servicio Nacional de Caminos, que permitió que el país dispusiera de una red de carreteras. Se mejoró el sistema de aeropuertos y se dio un fuerte impulso al Lloyd Aéreo Boliviano. Se inauguraron los ferrocarriles Santa Cruz – Puerto Suarez y Santa Cruz – Yacuiba.

Se implementó un modelo de economía de mercado con fuerte presencia del estado. El estado era propietario de las empresas más grandes del país: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, Empresa Nacional de Ferrocarriles, Empresa Nacional de Energía Eléctrica, Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Lloyd Aéreo Boliviano y otras más.

Se impulsó la industria manufacturera. La producción de harina, pan, fideo y galletas se incrementó significativamente. Hubo un gran desarrollo en la producción de lana de oveja, alpaca y vicuña y sus productos como chompas y frazadas. Otra industria que creció fue la de los zapatos, a pesar de que la materia prima con que se fabricaba los zapatos se tenía que importar.

De 1964 a 1982 Bolivia tuvo trece gobiernos militares, con apenas tres gobiernos civiles que duraron en total 15 meses. Los gobiernos militares tuvieron poca significancia económica y hubo en ellos poca transparencia en el manejo de la economía. El único que lo tuvo fue el del general Hugo Banzer Suarez, que duró de 1971 a 1978. Durante este periodo se produjo una bonanza por la subida de los precios del petróleo, gas y los minerales. La bonanza fue malgastada en edificios, proyectos mal diseñados o sobredimensionados y elefantes blancos. Hubo un despilfarro de los recursos que recibió el país y a pesar de los cuantiosos recursos que recibió, la deuda externa creció desmesuradamente, por la facilidad que había de acceder a créditos en el mercado internacional. Al término de los gobiernos militares la economía nacional ya se encontraba en crisis.

La lucha por la democracia culminó con la posesión como presidente del Dr. Hernán Siles Suazo, candidato del frente político de la Unión Democrática Popular (UDP) compuesto por el MNRI, MIR y PCB. La economía que recibió necesitaba de urgentes ajustes, que no los pudo hacer principalmente por el condicionante apoyo de su aliado político MIR, la cerrada oposición de MNR-FRI y ADN en el Parlamento y las presiones salariales de trabajadores y empleados, principalmente de la Central Obrera Boliviana (COB), que en sus tres años de gobierno, realizaron huelgas pidiendo irreales aumentos de salarios. El Gobierno tuvo que recurrir a la emisión inorgánica de moneda. Como consecuencia se produjo la más elevada inflación de la historia del país.

El Gobierno de Siles no pudo honrar la deuda externa, por la caída de las exportaciones. Como había control de precios, la producción de alimentos y artículos básicos se contrajo ostensiblemente. La compra de dólares del Banco Central a un precio fijado por el Gobierno se volvió una fuente de corrupción y de estafa, por los políticos que podían adquirir dólares a precio rebajado y lo vendían en el mercado paralelo a elevados precios y por personas que inventaban la adquisición de maquinaria del exterior, para después vender los dólares en el mercado paralelo.

El Dr. Hernán Siles Suazo, que respetó las libertades y los derechos de los ciudadanos y que quería preservar el sistema democrático, renunció para dar lugar a que se hagan elecciones y se elija un nuevo gobierno. Este fue el final de la economía nacionalista revolucionaria que inauguró el Dr. Víctor Paz Estenssoro y que el mismo clausuró en 1985 con el decreto 21060.

 

II.  El decreto supremo 21060

El decreto supremo 21060 fue promulgado por el Dr. Víctor Paz Estenssoro el 29 de agosto de 1985. El decreto puso fin a la crisis económica. El país volvió a la normalidad económica, se controló la inflación y se reactivó la producción de bienes y servicios. El Gobierno introdujo nueva moneda y puso el gasto público bajo control.

El decreto 21060 no fue solamente para superar la crisis, sino que fue el comienzo de una nueva política económica, que comprendió a un conjunto de reformas estructurales que cambiaron el sistema económico de Bolivia. Básicamente, se pasó de un sistema económico en el que el estado era el principal ejecutor de las actividades económicas, a un sistema en que el mercado sea el lugar donde se realizan y se estimulan las actividades económicas. El Estado fue transformado en su organización y sus instituciones. Se dio a los departamentos y municipios una función más preponderante dentro de la administración del país.

Las medidas más importantes del decreto 21060 y de su complementario el 21660 fueron:

·         Reducción del déficit fiscal mediante el congelamiento de salarios, aumento del precio de los combustibles y reducción de los gastos del estado. Se racionalizó la burocracia y se estableció para el Gobierno una disciplina para llevar las finanzas públicas y una prudencia para llevar la política monetaria.

·         Reforma del Banco Central, para que sea una institución independiente del poder político. Se prohibió los préstamos que hacía a las empresas públicas y al Ejecutivo.

·         Introducción de un tipo de cambio del dólar “único, real y flexible” mediante la creación del bolsín manejado por el Banco Central.

·         Liberalización total del mercado, donde debería haber libre oferta y demanda y libertad para poner precios (con excepción del transporte público urbano). Se estableció la libre contratación en el mercado laboral.

·         Reforma tributaria: se redujo más de 400 impuestos a siete básicos, entre ellos el IVA. Establecimiento de un arancel único a las importaciones, con excepción de una lista de bienes de capital que estaba sujeta a un arancel menor.

·         Apertura de la economía al mercado internacional. Se estableció la libre importación y exportación de bienes y servicios. Se quitaron las restricciones sobre los movimientos de capitales desde y hacia el país.

Estas medidas tuvieron la aprobación del Fondo Monetario Internacional, lo que permitió que el país tenga acceso al crédito y al financiamiento. Como complemento al decreto supremo 21060, se elaboró una estrategia de desarrollo económico y social para el periodo 1989 – 2000, por iniciativa y responsabilidad del ministro de planeamiento y coordinación Lic. Gonzalo Sánchez de Lozada. Para su elaboración participaron 14 consultores internacionales y 39 consultores nacionales. La estrategia propuso “medidas y proyectos esenciales” para encaminar al país a un desarrollo económico y social sustentable.

Durante el Gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada se crearon instituciones y se promulgaron leyes que profundizaron la política económica iniciada por el decreto 21060. El sistema jurídico es esencial para la vigencia de la democracia y el funcionamiento de la economía de mercado. Para fortalecerlo se creó el Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y la Defensoría del Pueblo. Una ley trascendental fue la Ley de Participación Popular, que permitió que los municipios dispongan de recursos y puedan dirigir y administrar su desarrollo.

Se reemplazó el sistema de pensiones “de reparto”, que estaba al borde del colapso, por el sistema de ahorro personal, donde los ahorros fueron administrados por dos administradoras, que invertían los fondos en operaciones financieras.

Se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública para establecer un mecanismo de selección de los proyectos de inversión pública. Esto para evitar que los proyectos de inversión pública sean elegidos por razones políticas, intereses creados o el capricho del presidente y no por la contribución que puedan hacer al crecimiento de la economía. Se apartaron de la inversión pública los proyectos del sector productivo, de hidrocarburos y ferrocarriles. El Estado se tenía que avocar a los proyectos sociales y de infraestructura: agua potable, saneamiento básico, educación, salud, carreteras, riego y electrificación rural. Estos proyectos se debían realizar bajo el estricto control que estipula la Ley SAFCO y la elección de las empresas constructoras se tenía que hacer mediante licitaciones. La creación de fondos de desarrollo y de inversión social significó que a lo largo de todo el país se construyeran como nunca sistemas de agua potable, de saneamiento básico, de riego y otros de gran impacto social y se crearan empleos.

La capitalización de las empresas públicas de hidrocarburos, energía eléctrica, telecomunicaciones y ferrocarriles, convirtió a éstas en empresas rentables y eficientes y produjo el enorme desarrollo que se ha tenido en estos campos. Con las utilidades de la capitalización se creó el bonosol. El fruto de la capitalización lo cosechó después el Gobierno de Evo Morales.

 

III.  La economía del despilfarro

La aplicación plena del decreto 21060 se extendió hasta el año 2006, año en el que asumió la presidencia el Sr. Evo Morales Ayma. Dentro de la política de libre mercado que estableció el decreto 21060, su gobierno aplicó una política económica que hizo al gobierno el mayor de los empresarios. Para ello se convirtió en dueño de las empresas capitalizadas de hidrocarburos, comunicaciones y energía, de empresas privadas de minería, fundición, electricidad, agua potable, administración de aeropuertos y además creó nuevas empresas industriales.

Realizó enormes inversiones en elefantes blancos, como la planta de urea y amoniaco, planta separadora de líquidos del gas, planta productora de GNL, planta de industrialización del litio, ingenio azucarero de San Buenaventura y otros. También creo empresas industriales para competir con las empresas privadas. El propósito era dominar la economía boliviana. Esta política penalizó la libre competencia que tiene que haber en el mercado, puesto que el estado se convirtió en un empresario privilegiado con ventajas respecto a los empresarios privados, además, en un empresario incompetente, que despilfarró los recursos del país.

En contra de la política del 21060 de no malgastar los recursos de las reservas internacionales netas del país que administra el Banco Central, el gobierno de Evo Morales autorizó préstamos del Banco Central (con tasas de interés menores al 1 %) a empresas estatales y al ejecutivo para realizar proyectos de inversión pública. El Banco Central otorgó créditos por 8.412 millones de $US a las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas (Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, Empresa Boliviana de Industrialización de Hidrocarburos, Empresa Nacional de Electricidad, Yacimientos del Litio Bolivianos y Empresa Azucarera San Buenaventura). Mediante el Fondo para la Revolución Industrial Productiva, el Banco Central concedió créditos a empresas estatales como Quipus, Ecebol, Lacteosbol, Promiel, Emapa, Vinto, Huanuni, Corani, Enatex (quebrada) entre otras. La red de teleféricos de la ciudad de La Paz fue construida con crédito del Banco Central. Montos menores se usaron para apoyar proyectos en cuatro departamentos.

Cuando operaba el bolsín del Banco Central se tenía una tasa de cambio real y flexible del dólar. El gobierno de Evo Morales no operó el bolsín y mantuvo una tasa fija. El dólar o cualquier moneda extranjera se obtiene de las exportaciones que hace el país, lo que significa que tiene un precio para su economía. Un precio bajo del dólar fomenta la importación de bienes que producen países extranjeros, haciendo que se usen más las reservas internacionales netas y de un modo poco eficiente. Por otro lado, una tasa baja del dólar penaliza las exportaciones que puede hacer el país.

A partir del año 2014 bajaron los precios del gas en el mercado internacional y también empezó la disminución progresiva de las reservas de gas, por el agotamiento de los campos existentes y por la falta de reposición de éstas, de manera que el gobierno tuvo cada vez menos ingresos en dólares. De esta manera se produjo la reducción de las reservas de moneda extranjera, ocasionada también por el despilfarro que se hizo en los elefantes blancos y proyectos antieconómicos que realizó el MAS, ocasionando una grave escasez de dólares.

Dentro de la implementación de la política del 21060 se fijaba el precio de los combustibles (principalmente gasolina y diésel) de acuerdo a los precios que fija el mercado internacional. El gobierno del MAS durante su gestión ha subsidiado estos precios y al presente tiene que gastar 2.600 millones de $US anuales para la compra de combustibles en el mercado internacional y los ingresos que tiene por la exportación de gas llegan a los 1.600 millones de $US. Para mantener el subsidio a los combustibles tiene que cubrir un déficit de 1.000 millones de $US, por lo que se ha producido la grave escasez de diésel y gasolina.

En 2006 el presupuesto consolidado de gastos corrientes fue de 26.966 millones de Bs. El gobierno de Evo Morales incremento cada año los gastos corrientes hasta llegar a un presupuesto consolidado de 228.357 millones de Bs el año 2015 y fue aumentando en los años posteriores hasta llegar en el año 2025 a los 296.566 millones de Bs. A partir del año 2014 los presupuestos se formularon con déficit, en un rango desde el 6 hasta el 10 %. Los ministerios que recibieron más recursos fueron Defensa, Gobierno y Comunicación. Los ministerios de Salud o Educación recibieron cada uno un tercio de lo que recibió Defensa y la mitad de lo que recibió Comunicación. El Ministerio de la Presidencia recibió casi tanto como Educación y Salud. El gobierno gastó más de 4.000 millones de $US en propaganda a través del Ministerio de Comunicación. Se incorporaron al presupuesto de gastos corrientes los presupuestos de empresas públicas deficitarias.

Los gobiernos del MAS suspendieron la aplicación de la Ley SAFCO, del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y del Sistema Nacional de Inversión Pública y eliminaron el control que tiene que hacer la Contraloría a sus gastos. Los presupuestos de inversión pública ejecutados crecieron de 629 millones de $US en 2005 a 5.065 millones de $US en 2016 y a partir de ese año estuvieron por encima de los 4.000 millones de $US. Sin los instrumentos de control, los proyectos de inversión pública se eligieron según el arbitrio del presidente y los administradores públicos, sin justificar su elección y la ejecución se realizó con la elección arbitraria de empresas constructoras, sin realizar las licitaciones que mandan las normas. En las carreteras se despilfarraron 11.000 millones de $US en proyectos inservibles que hacen que tengamos una deficiente red de carreteras.

 

IV.  El contexto político e institucional

En el primer gobierno de Víctor Paz Estenssoro, como consecuencia de los altos gastos que significaba la aplicación de la nueva política económica, la reducción de los ingresos por la exportación de estaño y el cumplimiento de los compromisos que se tenía con la clase trabajadora, se produjo una fuerte inflación y una grave escasez de dólares, pese al apoyo financiero que el Gobierno recibió del Gobierno de los Estados Unidos. Los déficits presupuestarios se cubrían con la emisión inorgánica de dinero por el Banco Central.

Al final de su primer gobierno, el Dr. Víctor Paz Estenssoro pidió al Gobierno de Estados Unidos una misión para diseñar un plan de estabilización de la economía y la implementación de programas fiscales y presupuestos racionales. Con este objeto vino una misión encabezada por el Sr. George Jackson Eder. En conversaciones que tuvo con el presidente Paz, se acordó fundar el Consejo Nacional de Estabilización Monetaria, para formular un programa de estabilización monetaria. Cuando asumió la presidencia el Dr. Hernán Siles Suazo, el Consejo de Estabilización ya estaba funcionando con economistas bolivianos y del Fondo Monetario Internacional. Después de cuatro meses presentó el programa de estabilización, que puso en orden a la economía boliviana.

Aprovechando los poderes especiales que le dio el Congreso para implementar medidas de reforma fiscal y monetaria, Siles promulgó decretos que establecieron un sistema de libre comercio, sujeto solamente a ciertos derechos de aduana y de regalías a la exportación de minerales. Suprimió los controles en transacciones de divisas y estableció un solo tipo de cambio, de 7.000 Bs por dólar, variable de acuerdo con las condiciones del mercado. Eliminó el control de precios y prohibió los préstamos del Banco Central al Gobierno. Hizo que la economía se encaminara hacia un crecimiento sostenido con estabilidad monetaria que duró muchos años.

En el segundo periodo presidencial de Víctor Paz Estenssoro hubo crecimiento económico, pese al desorden resultante de los excesos y abusos de los sindicatos, en especial de la COB y de los campesinos. La Corporación Minera de Bolivia recibió una ayuda de 18,7 millones de $US provistos por Estados Unidos, Banco Interamericano de Desarrollo, Alemania Federal y Argentina para ejecutar un programa de rehabilitación en las minas administradas por COMIBOL.

La agricultura y la agroindustria tuvieron un gran desarrollo en el departamento de Santa Cruz, gracias a los préstamos y disponibilidad de fondos para los productores agrícolas. Cuatro ingenios azucareros comenzaron a abastecer de azúcar al mercado nacional. La producción de otros productos agrícolas también se incrementó, llegando incluso a producirse excedentes para la exportación. Se mejoró la educación rural principalmente con la construcción de escuelas usando fondos provistos por el Gobierno de los Estados Unidos, UNESCO y Naciones Unidas.

En su primer exilio en el Perú (1964 – 1971) para sostener a su familia dio clases de economía en la Universidad Nacional de Ingeniería y de planificación urbana y macroeconomía en los cursos de postgrado de la Facultad de Arquitectura y en el Instituto de Planificación Urbana de Lima. En su segundo exilio, entre 1976 y 1978, estuvo en Estados Unidos trabajando como investigador y profesor de historia latinoamericana. Estuvo un año preparando un documento sobre la economía de Bolivia. Trabajó como profesor en las universidades de California y Nuevo México. El Dr. Víctor Paz Estenssoro era un economista destacado y un experto en desarrollo económico y sabía lo que se tenía que hacer para superar a la crisis.

Para enfrentar la grave crisis económica que afligía al país, en agosto de 1985 encargó la redacción del decreto de estabilización al presidente del senado Lic. Gonzalo Sánchez de Lozada. Se formó una comisión compuesta por dos economistas que fueron Juan L. Cariaga y Fernando Prado Guachalla, dos abogados, dos ministros, dos empresarios y dos políticos. La comisión se reunió durante dos semanas en la casa de Gonzalo Sánchez de Lozada en el barrio de Obrajes y preparó un borrador de decreto que fue discutido por el gabinete ministerial durante once horas. El decreto fue promulgado el 29 de agosto con el número de 21060.

El Lic. Juan L. Cariaga, fue nombrado ministro de hacienda. Era un notable economista, catedrático de la Universidad Mayor de San Andrés y autor de libros de economía y finanzas. La aplicación del decreto 21060 fue descrita en su libro “Estabilización y Desarrollo. Importantes lecciones del programa de estabilización de Bolivia” publicado por la UPSA y el IBCE. Jeffrey Sachs le dedicó un capítulo en su libro “El Combate a la Pobreza”.

La aplicación del decreto exigía un gobierno con una gran fuerza institucional. Para ello el Dr. Víctor Paz formó su gabinete con profesionales independientes (80 %) especialistas en la materia de su ministerio. Priorizó a la competencia sobre la política. El mismo se dedicaba enteramente a la administración del estado. Su horario de trabajo era de 8 a 12 en la mañana y de 14 a 18 en la tarde, enteramente dedicado a atender los asuntos de la administración del estado. Nunca asistió a inauguraciones o a eventos de naturaleza política.

Con el apoyo de ADN pudo tener gobernabilidad. Con la aprobación que recibió de la población, supo ejercer la autoridad que debía tener el gobierno. Con unas Fuerzas Armadas y una Policía institucionalizadas, impuso orden en toda la república.