En este artículo haremos primero un análisis de la
inversión pública que se realiza en Bolivia en los últimos 30 años y luego
haremos un análisis de la inversión pública que ha realizado el Gobierno del
Presidente Evo Morales en los últimos diez años, que solamente ha servido para
crear elefantes blancos.
Análisis
de la inversión pública
Cuando se produjo la caída de los precios del petróleo,
lo cual traería consigo la baja en los precios del gas, el Ministro de Economía
Luis Arce Catacora declaró a la revista Nueva Economía, que esto no sería mucho
problema para la economía boliviana puesto que esta “a partir de 2016 empezará
a recibir los recursos de la industrialización y de las empresas estatales en
actual proceso de consolidación. Vamos a empezar a recibir los réditos de haber
invertido en su momento. Las carreteras van a estar concluidas, los proyectos
de industrialización del litio, el Mutún, las plantas de cemento, las
hidrometalúrgicas, las carreteras. Eso significa mayor crecimiento económico”.
Llegado
2016 vemos que el proyecto del Mutún ha fracasado, que no se ha producido la
industrialización del litio y no hay plantas de cemento estatales. Las
hidrometalúrgicas quizá se refieran al ingenio que se ha construido en la mina
Huanuni. Los recursos de la industrialización tendrían que ser los que se van a
recibir de las plantas en el Gran Chaco y de urea y amoniaco en Bulo Bulo. Evidentemente
hay una inversión muy grande en carreteras, especialmente en las dobles vías.
Existen otros proyectos de inversión pública que el ministro Arce no ha
mencionado. Toda la inversión pública (junto con la inversión privada) tendría
que crear un aparato productivo que genere recursos que sustituyan a los
recursos que el país recibe de las materias primas, en especial del gas y de
los minerales.
El
impacto que pueda tener la inversión depende esencialmente de la calidad y no
de la cantidad. Los proyectos de inversión tienen que tener la mayor
rentabilidad posible, de lo contrario no conviene realizarlos, si es que van a
ocasionar la perdida de los recursos invertidos en ellos y por otra parte la
perdida de oportunidad de invertir en otros proyectos que si tienen
rentabilidad.
La
inversión pública comenzó a realizarse de manera regular por el Estado durante
el primer gobierno del Dr. Víctor Paz Estenssoro, que fue también el comienzo
de la era estatista. El Estado, como promotor del desarrollo, invirtió en las
empresas de la Corporación Boliviana de Fomento, en escuelas, centros de salud
(Hospital Obrero), en el desarrollo de los hidrocarburos y en la construcción
de la red de carreteras.
Durante
la era estatista, que se prolongó con los gobiernos militares hasta el gobierno
de la UDP, se produjeron varios elefantes blancos, siendo el más emblemático la
fundición de Carachipampa, que se construyó hace 30 años y nunca produjo un
kilo de plomo o plata. También se construyó un ferrocarril que nunca operó,
como es el ferrocarril que tenía que llegar desde Santa Cruz hasta Trinidad y
que se quedó en el río Grande. También tenemos el aeropuerto de Potosí (frente
a Carachipampa) que se usa muy marginalmente. Hubo también fábricas que no
funcionaron o que funcionaban por debajo de su capacidad, como una fábrica de
vidrios en El Alto o una de aceites en Villamontes, que no tenía materia prima,
porque no había cultivos de oleaginosas.
La
nueva política económica iniciada con el decreto 21060 dispuso sacar de los
presupuestos de inversión pública a los proyectos productivos, de hidrocarburos
y ferrocarriles, dejando que estos los realice el sector privado. Esto se hizo
efectivo con la capitalización de las empresas públicas y la privatización de
las empresas de las corporaciones departamentales de desarrollo, que antes eran
de la CBF. La inversión pública se debía destinar a la provisión por parte del
estado de infraestructura (carreteras, obras de riego y electrificación rural)
y a los proyectos sociales (provisión de agua potable, saneamiento básico,
educación y salud). Durante el cuarto gobierno de Víctor Paz Estenssoro se
instituyo la práctica de elaborar anualmente presupuestos de inversión pública
(junto con los de gasto corriente) para que sean aprobados por el Congreso.
Durante
el periodo anterior al Gobierno del Presidente Evo Morales, la capacidad de
inversión pública del país era de 450 millones de $US anuales, financiados en
un 80 % por crédito externo y donaciones y en un 20 % por el Tesoro General de
la Nación – TGN. En contraposición, hubo la inversión privada de las empresas
capitalizadas (hidrocarburos, telecomunicaciones, energía eléctrica y
ferrocarriles), empresas mineras internacionales y de las empresas privadas
bolivianas e internacionales en todos los rubros, que produjo la gran bonanza
que disfrutó el Gobierno del MAS, por efecto de la subida de los precios
internacionales, sobretodo del petróleo y los minerales.
Para
administrar la inversión pública se creó el Sistema Nacional de Inversión
Pública – SNIP, cuyo propósito es someter a los proyectos de inversión pública a
un proceso de evaluación que justifique la incorporación del proyecto en el
presupuesto de inversión pública, según especifica una de sus normas que dice
“debe contar con los estudios y evaluaciones que recomienden la asignación de
recursos al proyecto, de acuerdo a los criterios de rentabilidad socioeconómica
establecidos por el Órgano Rector”. Si el proyecto es aprobado se elabora el
diseño final, que determina el precio referencial, con el cual se realiza la
licitación de la construcción del proyecto, siguiendo las normas del Sistema de
Administración de Bienes y Servicios – SABS. Las licitaciones deben estar
abiertas a las empresas nacionales si el financiamiento proviene del TGN y a
las empresas internacionales, si el financiamiento proviene de instituciones
internacionales (a las empresas de los países miembros de estas instituciones).
Se adjudica a “la oferta que cumple con los aspectos técnicos, administrativos
y legales, que una vez evaluados, presenta el menor costo”. Todo este proceso
se realiza de manera pública y cualquier persona puede tener conocimiento de
los detalles y resultados del mismo.
En el
periodo del Gobierno del Presidente Evo Morales, los presupuestos anuales de
inversión pública dispusieron de recursos cuantiosos que nunca antes había
dispuesto el país. Los presupuestos programados crecieron de 629 millones de
$US en 2005 a 6.179 millones de $US en 2015. El periodo de mayor crecimiento se
produjo entre 2011 y 2015. Los presupuestos incluyen a los sectores de: transportes,
energía, hidrocarburos, agropecuario, educación, salud y otros sectores. Según
el Gobierno el financiamiento proviene en 88 % de recursos internos y 12 % de
recursos externos. El Banco Central concede créditos blandos a las empresas públicas
y estratégicas y al TGN para la realización de proyectos. Varios proyectos se
financian con recursos que proveen los bonos soberanos. Las principales fuentes
de financiamiento externo son los bancos de fomento de Brasil y China. Con
China se contraerá un crédito de 7.000 millones de $US, indicando una tendencia
a financiar la inversión pública con recursos externos.
Para
la gestión y ejecución de proyectos de inversión pública el Gobierno creó su
propio sistema. Las decisiones sobre qué proyectos deben ejecutarse las toma el
Presidente y la construcción se lleva a cabo bajo la modalidad de contrato de
“llave en mano” mediante el cual el contratista realiza el diseño, ejecución de
la obra y puesta en marcha del proyecto. Se ha obviado a las normas de los
sistemas de inversión pública y de administración de bienes y servicios. Los
proyectos que se realizan son los que le parece al presidente y no los que le
conviene al país, que debían salir de un proceso de selección según criterios
económicos, financieros y de ingeniería. El contratista puede hacer y cobrar lo
que quiere. Se han eliminado las auditorías y por tanto la transparencia en la
ejecución de los proyectos de inversión pública. No se puede aplicar la norma
fundamental de la Ley SAFCO de que “todo servidor público, sin distinción de
jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos, midiendo cuenta
documentada y transparente, no solo de los recursos que le fueron confiados,
sino también de la forma y resultado de su aplicación”. A continuación, se hace
un análisis de los proyectos más significativos que resultan de este proceso y
de la contribución que hacen al desarrollo nacional.
Elefantes
Blancos
Un
destino que han tenido los recursos de inversión pública ha sido las canchas de
futbol, los coliseos y estadios que el Presidente ha hecho construir a lo largo
del territorio nacional. En Ivirgarzama se ha construido un estadio para 25.000
personas y en Chimoré otro para 15.000 personas. Estos proyectos no producen
ingresos para el fisco.
Otro
destino ha sido los aeropuertos que no se usan o que tienen muy poco uso como
Uyuni, Oruro y Chimoré. El aeropuerto de Oruro tiene solo un vuelo semanal de
ida y vuelta a Santa Cruz, con un promedio de 20 pasajeros para un avión que
tiene capacidad para 100 pasajeros. En Sucre se ha construido un segundo
aeropuerto sin que haya una razón valedera para desechar el aeropuerto que ha
estado operando desde hace tantos años sin mayores inconvenientes. Estos
aeropuertos y otros que están en proceso de construcción están ubicados en la
región del país donde se dispone de carreteras. Estas inversiones serían más
útiles si se hubieran destinado para los aeropuertos del norte, que tiene
déficit de carreteras.
Los
proyectos estrella del Presidente Evo Morales son el satélite, el teleférico y
el centro nuclear. Durante las gestiones 2014 y 2015 el satélite obtuvo
ingresos por 26 millones de $US, todavía le falta recuperar 324 millones de $US
en doce años para recuperar la inversión que se ha hecho en él. Según las
proyecciones de la Agencia Boliviana Espacial, la facturación subirá de 19
millones de $US que tuvo en 2015 a 28 millones de $US en 2016, llegando a
facturar más de 35 millones de $US a partir de 2018, que se extenderá hasta el
año 2028, con lo que “la Agencia Boliviana Espacial es una empresa rentable”.
Con
los ingresos que tienen las tres líneas de teleférico en operación, la
inversión que se ha hecho en ellas, de 234 millones de $US, se podrá recuperar
en 70 años. Otras siete líneas están en proceso de construcción por 500
millones de $US, para cubrir en el mejor de los casos el 7 % de la demanda de
transportes que hay en las ciudades de La Paz y El Alto. Cuesta entender que,
con tamaña inversión en transportes, tengamos en la metrópoli un pésimo sistema
de transporte público.
Los
enfermos de cáncer se están movilizando desde hace varios meses para conseguir
que el Hospital General adquiera un acelerador lineal que costaría 11 millones
de $US. Uno de los propósitos del Centro Nuclear que se construirá en la ciudad
de El Alto es el de proporcionar instrumentos para luchar contra el cáncer,
pero a un costo muy elevado, de cientos de millones de $US. Este proyecto no
tiene justificación ni técnica ni económica y más parece un juguete muy caro.
Se
están construyendo o ya se han concluido 16 dobles vías en el eje troncal del
país por un monto de 1.850 millones de $US. Una carretera de dos vías con dos
carriles de ida y dos carriles de vuelta se justifica cuando el tráfico que
circula por la carretera crece hasta alcanzar volúmenes que sobrepasan la
capacidad de la misma, produciéndose congestión. Quizá en tramos cortos próximos
a las ciudades de Santa Cruz, Cochabamba y La Paz se justifique la construcción
de dobles vías, en las demás carreteras no se justifica. Cuando la carretera ha
alcanzado un tráfico de 40.000 vehículos por día, recién se justifica construir
una doble vía, de lo contrario es un gasto superfluo. Bolivia tiene una gran
cantidad de kilómetros de carreteras sin pavimentar o donde se puede realizar
proyectos de mejoramiento con superficies de tierra o ripio, que producirían un
aumento en la producción. Las carreteras de la red departamental tienen muy
poca intervención y las carreteras municipales (de los pobres), están prácticamente
olvidadas. Los recursos que se están destinando a las dobles vías tendrían un
mejor retorno si se destinarán a mejorar estas carreteras. La doble vía Río
Seco – Huarina – Achacachi, que le costará al país 85 millones de $US, es
financiada con recursos de la primera emisión de bonos soberanos Esta carretera
tiene un tráfico promedio de 2.500 vehículos por día, actualmente se paga un
dólar de peaje, si se aumentara a dos se tendría un ingreso de 1.825.000 $US
anuales, con lo que no se podrá recuperar los intereses y el capital de los
recursos invertidos en ella. Por otro lado, la doble vía no provocará un
aumento en la producción agrícola y en el turismo, ni tampoco ocasionará que se
creen nuevas industrias.
En
gran parte las empresas que construyen las carreteras (llave en mano) son
extranjeras (principalmente chinas), entre las que se contratan empresas que no
tienen experiencia en la construcción de carreteras, no tienen personal ni
equipo para cumplir con las especificaciones del contrato. Todos los proyectos
carreteros se realizan sin haber hecho un estudio de factibilidad que
justifique la ejecución del mismo.
En
San Buenaventura se ha construido un ingenio azucarero a un costo de 174
millones de $US, sin que se disponga de la materia prima que es la caña. Se
espera que los cultivos de caña se desarrollen con la premura que es necesaria
para el funcionamiento del ingenio. Pero esto no será tan fácil teniendo en
cuenta que San Buenaventura está muy alejada de la ciudad de La Paz y no existe
una buena carretera que la conecte con esta ciudad. Se necesita una legión de
agricultores que sepan del cultivo de caña, los cuales tendrán que enfrentar el
aislamiento de la región, lo que significa insumos caros y poca disponibilidad
de los mismos. En Santa Cruz se ha instalado un nuevo ingenio azucarero (Agüai)
con un costo similar al de San Buenaventura, que no tiene las restricciones del
ingenio paceño y que su producción será ofrecida inmediatamente al mercado.
No
conocemos hasta ahora cuanto está vendiendo la Planta de Gran Chaco que puede
producir GLP, GNL, gasolina natural, etano e isopentano y ha sido construida a
un costo de 700 millones de $US. Según el experto Hugo del Granado “para esta
planta no se tienen contratos con precios, volúmenes y plazos. Los mercados
están inundados de GLP y para sacarlo se necesitarán cisternas o camiones con
garrafas a un costo de transporte muy elevado. Para el GNL se necesitarán
cisternas criogénicas e instalaciones de regasificación en las terminales de
recepción”.
Se está
construyendo en Bulo Bulo (Chapare) una planta para producir urea y amoniaco, a
un costo de 862,5 millones de $US con el supuesto de que su producción será
colocada en el mercado internacional sin ningún problema. No se ha hecho un
estudio de mercado para identificar a los posibles compradores y conocer los
precios que rigen en el mercado. Podría suceder lo mismo, que ha sucedido con
la planta de Gran Chaco, que no se tenga compradores o que los costos de
producción sean mayores que los precios que se pagan en el mercado. El hecho de
estar ubicada en el Chapare aumenta los costos de capital, porque se está
construyendo un ferrocarril de 194 Km entre Bulo Bulo y Montero (que se ha
suspendido por incompetencia de la empresa contratista) y también los costos de
transporte para llevar el producto hasta Puerto Suarez, donde debería haber
estado ubicada la planta. Otra restricción es la provisión de gas natural, que
depende de un pozo (San Miguel X-1) que se está perforando.
La
inversión pública en minería ha estado dirigida a la explotación del litio en
el salar de Uyuni, a la fundición de Vinto y a las minas Huanuni y Corocoro.
Según informaciones periodísticas, en el desarrollo del litio se han gastado
200 millones de $US y no se conoce un resultado concreto. Una empresa alemana
está elaborando el diseño final de la planta industrial de carbonato de litio
(4,7 millones de $US) y el Gobierno planea invertir hasta 929 millones de $US
para industrializar el litio.
La
empresa Huanuni, que trabaja con 4.000 mineros, ha tenido un déficit de 26
millones de $US en 2015. En esta mina se ha construido un ingenio que nunca
podrá ser operado, porque no existe un suministro suficiente de agua y el
ingenio no es adecuado para procesar los minerales que produce Huanuni. En la
fundición de Vinto se ha instalado un horno, que la empresa tiene dificultades
para hacerlo funcionar y que según los expertos está sobredimensionado. Estas
empresas han recibido financiamiento del Gobierno a través de FINPRO, junto con
otras empresas estatales como Ecebol, Quipus, Lacteosbol, Yacana y Promiel por
un monto de 195 millones de $US.
Los
funcionarios públicos que manejan recursos públicos, cualquiera sea la
cantidad, están sujetos a un estricto control de los gastos que realizan. Esto
no ha sucedido con el Fondo Indígena, donde los recursos públicos han sido
desviados a cuentas particulares. No se puede precisar el monto total que se ha
perdido por efecto de la corrupción en este Fondo, se habla incluso de 600
millones de $US.
En
los diez años del Gobierno del Presidente Evo Morales el país ha recibido por
las exportaciones un ingreso excepcional (valuado desde 50.000 hasta 160.000
millones de $US) que para desgracia de Bolivia ha sido desperdiciado en gastos
superfluos y en inversión pública improductiva. Esta oportunidad quizá no se
pueda tener otra vez en muchos años.
Publicado por El Diario
y correo electrónico en marzo de 2016
