INVERSIÓN PÚBLICA IMPRODUCTIVA

En este artículo haremos primero un análisis de la inversión pública que se realiza en Bolivia en los últimos 30 años y luego haremos un análisis de la inversión pública que ha realizado el Gobierno del Presidente Evo Morales en los últimos diez años, que solamente ha servido para crear elefantes blancos.

Análisis de la inversión pública

Cuando se produjo la caída de los precios del petróleo, lo cual traería consigo la baja en los precios del gas, el Ministro de Economía Luis Arce Catacora declaró a la revista Nueva Economía, que esto no sería mucho problema para la economía boliviana puesto que esta “a partir de 2016 empezará a recibir los recursos de la industrialización y de las empresas estatales en actual proceso de consolidación. Vamos a empezar a recibir los réditos de haber invertido en su momento. Las carreteras van a estar concluidas, los proyectos de industrialización del litio, el Mutún, las plantas de cemento, las hidrometalúrgicas, las carreteras. Eso significa mayor crecimiento económico”.

            Llegado 2016 vemos que el proyecto del Mutún ha fracasado, que no se ha producido la industrialización del litio y no hay plantas de cemento estatales. Las hidrometalúrgicas quizá se refieran al ingenio que se ha construido en la mina Huanuni. Los recursos de la industrialización tendrían que ser los que se van a recibir de las plantas en el Gran Chaco y de urea y amoniaco en Bulo Bulo. Evidentemente hay una inversión muy grande en carreteras, especialmente en las dobles vías. Existen otros proyectos de inversión pública que el ministro Arce no ha mencionado. Toda la inversión pública (junto con la inversión privada) tendría que crear un aparato productivo que genere recursos que sustituyan a los recursos que el país recibe de las materias primas, en especial del gas y de los minerales.

            El impacto que pueda tener la inversión depende esencialmente de la calidad y no de la cantidad. Los proyectos de inversión tienen que tener la mayor rentabilidad posible, de lo contrario no conviene realizarlos, si es que van a ocasionar la perdida de los recursos invertidos en ellos y por otra parte la perdida de oportunidad de invertir en otros proyectos que si tienen rentabilidad.

            La inversión pública comenzó a realizarse de manera regular por el Estado durante el primer gobierno del Dr. Víctor Paz Estenssoro, que fue también el comienzo de la era estatista. El Estado, como promotor del desarrollo, invirtió en las empresas de la Corporación Boliviana de Fomento, en escuelas, centros de salud (Hospital Obrero), en el desarrollo de los hidrocarburos y en la construcción de la red de carreteras.

            Durante la era estatista, que se prolongó con los gobiernos militares hasta el gobierno de la UDP, se produjeron varios elefantes blancos, siendo el más emblemático la fundición de Carachipampa, que se construyó hace 30 años y nunca produjo un kilo de plomo o plata. También se construyó un ferrocarril que nunca operó, como es el ferrocarril que tenía que llegar desde Santa Cruz hasta Trinidad y que se quedó en el río Grande. También tenemos el aeropuerto de Potosí (frente a Carachipampa) que se usa muy marginalmente. Hubo también fábricas que no funcionaron o que funcionaban por debajo de su capacidad, como una fábrica de vidrios en El Alto o una de aceites en Villamontes, que no tenía materia prima, porque no había cultivos de oleaginosas.

            La nueva política económica iniciada con el decreto 21060 dispuso sacar de los presupuestos de inversión pública a los proyectos productivos, de hidrocarburos y ferrocarriles, dejando que estos los realice el sector privado. Esto se hizo efectivo con la capitalización de las empresas públicas y la privatización de las empresas de las corporaciones departamentales de desarrollo, que antes eran de la CBF. La inversión pública se debía destinar a la provisión por parte del estado de infraestructura (carreteras, obras de riego y electrificación rural) y a los proyectos sociales (provisión de agua potable, saneamiento básico, educación y salud). Durante el cuarto gobierno de Víctor Paz Estenssoro se instituyo la práctica de elaborar anualmente presupuestos de inversión pública (junto con los de gasto corriente) para que sean aprobados por el Congreso.

            Durante el periodo anterior al Gobierno del Presidente Evo Morales, la capacidad de inversión pública del país era de 450 millones de $US anuales, financiados en un 80 % por crédito externo y donaciones y en un 20 % por el Tesoro General de la Nación – TGN. En contraposición, hubo la inversión privada de las empresas capitalizadas (hidrocarburos, telecomunicaciones, energía eléctrica y ferrocarriles), empresas mineras internacionales y de las empresas privadas bolivianas e internacionales en todos los rubros, que produjo la gran bonanza que disfrutó el Gobierno del MAS, por efecto de la subida de los precios internacionales, sobretodo del petróleo y los minerales.

            Para administrar la inversión pública se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP, cuyo propósito es someter a los proyectos de inversión pública a un proceso de evaluación que justifique la incorporación del proyecto en el presupuesto de inversión pública, según especifica una de sus normas que dice “debe contar con los estudios y evaluaciones que recomienden la asignación de recursos al proyecto, de acuerdo a los criterios de rentabilidad socioeconómica establecidos por el Órgano Rector”. Si el proyecto es aprobado se elabora el diseño final, que determina el precio referencial, con el cual se realiza la licitación de la construcción del proyecto, siguiendo las normas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios – SABS. Las licitaciones deben estar abiertas a las empresas nacionales si el financiamiento proviene del TGN y a las empresas internacionales, si el financiamiento proviene de instituciones internacionales (a las empresas de los países miembros de estas instituciones). Se adjudica a “la oferta que cumple con los aspectos técnicos, administrativos y legales, que una vez evaluados, presenta el menor costo”. Todo este proceso se realiza de manera pública y cualquier persona puede tener conocimiento de los detalles y resultados del mismo.

            En el periodo del Gobierno del Presidente Evo Morales, los presupuestos anuales de inversión pública dispusieron de recursos cuantiosos que nunca antes había dispuesto el país. Los presupuestos programados crecieron de 629 millones de $US en 2005 a 6.179 millones de $US en 2015. El periodo de mayor crecimiento se produjo entre 2011 y 2015. Los presupuestos incluyen a los sectores de: transportes, energía, hidrocarburos, agropecuario, educación, salud y otros sectores. Según el Gobierno el financiamiento proviene en 88 % de recursos internos y 12 % de recursos externos. El Banco Central concede créditos blandos a las empresas públicas y estratégicas y al TGN para la realización de proyectos. Varios proyectos se financian con recursos que proveen los bonos soberanos. Las principales fuentes de financiamiento externo son los bancos de fomento de Brasil y China. Con China se contraerá un crédito de 7.000 millones de $US, indicando una tendencia a financiar la inversión pública con recursos externos.

            Para la gestión y ejecución de proyectos de inversión pública el Gobierno creó su propio sistema. Las decisiones sobre qué proyectos deben ejecutarse las toma el Presidente y la construcción se lleva a cabo bajo la modalidad de contrato de “llave en mano” mediante el cual el contratista realiza el diseño, ejecución de la obra y puesta en marcha del proyecto. Se ha obviado a las normas de los sistemas de inversión pública y de administración de bienes y servicios. Los proyectos que se realizan son los que le parece al presidente y no los que le conviene al país, que debían salir de un proceso de selección según criterios económicos, financieros y de ingeniería. El contratista puede hacer y cobrar lo que quiere. Se han eliminado las auditorías y por tanto la transparencia en la ejecución de los proyectos de inversión pública. No se puede aplicar la norma fundamental de la Ley SAFCO de que “todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos, midiendo cuenta documentada y transparente, no solo de los recursos que le fueron confiados, sino también de la forma y resultado de su aplicación”. A continuación, se hace un análisis de los proyectos más significativos que resultan de este proceso y de la contribución que hacen al desarrollo nacional.

Elefantes Blancos

            Un destino que han tenido los recursos de inversión pública ha sido las canchas de futbol, los coliseos y estadios que el Presidente ha hecho construir a lo largo del territorio nacional. En Ivirgarzama se ha construido un estadio para 25.000 personas y en Chimoré otro para 15.000 personas. Estos proyectos no producen ingresos para el fisco.

            Otro destino ha sido los aeropuertos que no se usan o que tienen muy poco uso como Uyuni, Oruro y Chimoré. El aeropuerto de Oruro tiene solo un vuelo semanal de ida y vuelta a Santa Cruz, con un promedio de 20 pasajeros para un avión que tiene capacidad para 100 pasajeros. En Sucre se ha construido un segundo aeropuerto sin que haya una razón valedera para desechar el aeropuerto que ha estado operando desde hace tantos años sin mayores inconvenientes. Estos aeropuertos y otros que están en proceso de construcción están ubicados en la región del país donde se dispone de carreteras. Estas inversiones serían más útiles si se hubieran destinado para los aeropuertos del norte, que tiene déficit de carreteras.

            Los proyectos estrella del Presidente Evo Morales son el satélite, el teleférico y el centro nuclear. Durante las gestiones 2014 y 2015 el satélite obtuvo ingresos por 26 millones de $US, todavía le falta recuperar 324 millones de $US en doce años para recuperar la inversión que se ha hecho en él. Según las proyecciones de la Agencia Boliviana Espacial, la facturación subirá de 19 millones de $US que tuvo en 2015 a 28 millones de $US en 2016, llegando a facturar más de 35 millones de $US a partir de 2018, que se extenderá hasta el año 2028, con lo que “la Agencia Boliviana Espacial es una empresa rentable”.

            Con los ingresos que tienen las tres líneas de teleférico en operación, la inversión que se ha hecho en ellas, de 234 millones de $US, se podrá recuperar en 70 años. Otras siete líneas están en proceso de construcción por 500 millones de $US, para cubrir en el mejor de los casos el 7 % de la demanda de transportes que hay en las ciudades de La Paz y El Alto. Cuesta entender que, con tamaña inversión en transportes, tengamos en la metrópoli un pésimo sistema de transporte público.

            Los enfermos de cáncer se están movilizando desde hace varios meses para conseguir que el Hospital General adquiera un acelerador lineal que costaría 11 millones de $US. Uno de los propósitos del Centro Nuclear que se construirá en la ciudad de El Alto es el de proporcionar instrumentos para luchar contra el cáncer, pero a un costo muy elevado, de cientos de millones de $US. Este proyecto no tiene justificación ni técnica ni económica y más parece un juguete muy caro.

            Se están construyendo o ya se han concluido 16 dobles vías en el eje troncal del país por un monto de 1.850 millones de $US. Una carretera de dos vías con dos carriles de ida y dos carriles de vuelta se justifica cuando el tráfico que circula por la carretera crece hasta alcanzar volúmenes que sobrepasan la capacidad de la misma, produciéndose congestión. Quizá en tramos cortos próximos a las ciudades de Santa Cruz, Cochabamba y La Paz se justifique la construcción de dobles vías, en las demás carreteras no se justifica. Cuando la carretera ha alcanzado un tráfico de 40.000 vehículos por día, recién se justifica construir una doble vía, de lo contrario es un gasto superfluo. Bolivia tiene una gran cantidad de kilómetros de carreteras sin pavimentar o donde se puede realizar proyectos de mejoramiento con superficies de tierra o ripio, que producirían un aumento en la producción. Las carreteras de la red departamental tienen muy poca intervención y las carreteras municipales (de los pobres), están prácticamente olvidadas. Los recursos que se están destinando a las dobles vías tendrían un mejor retorno si se destinarán a mejorar estas carreteras. La doble vía Río Seco – Huarina – Achacachi, que le costará al país 85 millones de $US, es financiada con recursos de la primera emisión de bonos soberanos Esta carretera tiene un tráfico promedio de 2.500 vehículos por día, actualmente se paga un dólar de peaje, si se aumentara a dos se tendría un ingreso de 1.825.000 $US anuales, con lo que no se podrá recuperar los intereses y el capital de los recursos invertidos en ella. Por otro lado, la doble vía no provocará un aumento en la producción agrícola y en el turismo, ni tampoco ocasionará que se creen nuevas industrias.

            En gran parte las empresas que construyen las carreteras (llave en mano) son extranjeras (principalmente chinas), entre las que se contratan empresas que no tienen experiencia en la construcción de carreteras, no tienen personal ni equipo para cumplir con las especificaciones del contrato. Todos los proyectos carreteros se realizan sin haber hecho un estudio de factibilidad que justifique la ejecución del mismo.

            En San Buenaventura se ha construido un ingenio azucarero a un costo de 174 millones de $US, sin que se disponga de la materia prima que es la caña. Se espera que los cultivos de caña se desarrollen con la premura que es necesaria para el funcionamiento del ingenio. Pero esto no será tan fácil teniendo en cuenta que San Buenaventura está muy alejada de la ciudad de La Paz y no existe una buena carretera que la conecte con esta ciudad. Se necesita una legión de agricultores que sepan del cultivo de caña, los cuales tendrán que enfrentar el aislamiento de la región, lo que significa insumos caros y poca disponibilidad de los mismos. En Santa Cruz se ha instalado un nuevo ingenio azucarero (Agüai) con un costo similar al de San Buenaventura, que no tiene las restricciones del ingenio paceño y que su producción será ofrecida inmediatamente al mercado.

            No conocemos hasta ahora cuanto está vendiendo la Planta de Gran Chaco que puede producir GLP, GNL, gasolina natural, etano e isopentano y ha sido construida a un costo de 700 millones de $US. Según el experto Hugo del Granado “para esta planta no se tienen contratos con precios, volúmenes y plazos. Los mercados están inundados de GLP y para sacarlo se necesitarán cisternas o camiones con garrafas a un costo de transporte muy elevado. Para el GNL se necesitarán cisternas criogénicas e instalaciones de regasificación en las terminales de recepción”.

            Se está construyendo en Bulo Bulo (Chapare) una planta para producir urea y amoniaco, a un costo de 862,5 millones de $US con el supuesto de que su producción será colocada en el mercado internacional sin ningún problema. No se ha hecho un estudio de mercado para identificar a los posibles compradores y conocer los precios que rigen en el mercado. Podría suceder lo mismo, que ha sucedido con la planta de Gran Chaco, que no se tenga compradores o que los costos de producción sean mayores que los precios que se pagan en el mercado. El hecho de estar ubicada en el Chapare aumenta los costos de capital, porque se está construyendo un ferrocarril de 194 Km entre Bulo Bulo y Montero (que se ha suspendido por incompetencia de la empresa contratista) y también los costos de transporte para llevar el producto hasta Puerto Suarez, donde debería haber estado ubicada la planta. Otra restricción es la provisión de gas natural, que depende de un pozo (San Miguel X-1) que se está perforando.

            La inversión pública en minería ha estado dirigida a la explotación del litio en el salar de Uyuni, a la fundición de Vinto y a las minas Huanuni y Corocoro. Según informaciones periodísticas, en el desarrollo del litio se han gastado 200 millones de $US y no se conoce un resultado concreto. Una empresa alemana está elaborando el diseño final de la planta industrial de carbonato de litio (4,7 millones de $US) y el Gobierno planea invertir hasta 929 millones de $US para industrializar el litio.

            La empresa Huanuni, que trabaja con 4.000 mineros, ha tenido un déficit de 26 millones de $US en 2015. En esta mina se ha construido un ingenio que nunca podrá ser operado, porque no existe un suministro suficiente de agua y el ingenio no es adecuado para procesar los minerales que produce Huanuni. En la fundición de Vinto se ha instalado un horno, que la empresa tiene dificultades para hacerlo funcionar y que según los expertos está sobredimensionado. Estas empresas han recibido financiamiento del Gobierno a través de FINPRO, junto con otras empresas estatales como Ecebol, Quipus, Lacteosbol, Yacana y Promiel por un monto de 195 millones de $US.

            Los funcionarios públicos que manejan recursos públicos, cualquiera sea la cantidad, están sujetos a un estricto control de los gastos que realizan. Esto no ha sucedido con el Fondo Indígena, donde los recursos públicos han sido desviados a cuentas particulares. No se puede precisar el monto total que se ha perdido por efecto de la corrupción en este Fondo, se habla incluso de 600 millones de $US.

            En los diez años del Gobierno del Presidente Evo Morales el país ha recibido por las exportaciones un ingreso excepcional (valuado desde 50.000 hasta 160.000 millones de $US) que para desgracia de Bolivia ha sido desperdiciado en gastos superfluos y en inversión pública improductiva. Esta oportunidad quizá no se pueda tener otra vez en muchos años.

Publicado por El Diario y correo electrónico en marzo de 2016