Después
de la crisis económica de la primera mitad de los años 80, a partir de 1986 se
inició un proceso sostenido de construcción de carreteras pavimentadas, que se
ha intensificado a partir de 2006, año en que Bolivia comenzó a recibir
cuantiosos ingresos por concepto de las exportaciones de gas y minerales. Esto
se tradujo en el incremento de los presupuestos de inversión pública. En el
periodo 2006 – 2015 se ejecutó 25.700 millones de $US de inversión pública, 5,7
veces más de lo que se dispuso en el periodo 1996 – 2005, que fue de 4.500
millones de $US. Una tercera parte de estos presupuestos se destinaron a
transportes, principalmente a carreteras. En el periodo 2006 – 2015 la
inversión pública se financió en su mayor parte con recursos internos, en
contraste con el periodo 1996 – 2005, cuando la inversión pública se financió
mayormente con recursos externos.
El periodo 2006 – 2015 es el periodo de
la Administración Boliviana de Carreteras. En este periodo ejecutó 4.563
millones de $US, 3,7 veces más que el SNC en el periodo 1996 – 2005 (1.223
millones de $US). Las Gobernaciones realizaron proyectos de construcción de
carreteras, pero de una magnitud mucho menor que la ABC. La inversión pública
en carreteras llegó a los Municipios en proporciones exiguas.
La Administradora Boliviana de
Carreteras está ejecutando un programa de inversión en la construcción de
carreteras por 4.586 millones de $US, de estos 3.483 millones de $US son para la
construcción de carreteras de dos carriles (uno de ida y otro de vuelta) y 1.103
millones de $US para la construcción de dobles vías (dos carriles de ida y dos
de vuelta).
Los proyectos de construcción de
carreteras de dos carriles no han tenido estudios de factibilidad que
justifiquen la inversión que se está haciendo en ellos. Esto tiene que ver con
las características técnicas de las carreteras, las cuales determinan los
costos de construcción. La variable crítica para la justificación económica de
éstos es el tráfico. Elevados volúmenes de tráfico justifican altos costos de
construcción, lo que quiere decir elevadas características técnicas.
Los tráficos que llevan las carreteras
no pavimentadas de Bolivia son bajos (menores a 300 vehículos por día) y no se
puede justificar proyectos que signifiquen fuertes inversiones. Destinar muchos
recursos a la construcción de carreteras de elevadas características técnicas y
por consiguiente caras, significa desperdiciar valiosos recursos que podrían
destinarse a otros proyectos, que si producen beneficios para la economía del
país, tanto en el sector transportes como en otros sectores. Por otro lado,
haciendo la inversión apropiada (desde el punto de vista económico) en un tramo
de carretera, se puede cubrir mayor cantidad de kilómetros.
Los beneficios que proveen los proyectos
carreteros son principalmente ahorros en costos de operación de vehículos,
cuando estos son mayores que los costos de construcción y mantenimiento
significa un uso eficiente de los escasos recursos que dispone el país y un
estímulo a su economía. Desde este punto de vista, los proyectos de
construcción de carreteras de dos carriles del programa de inversión de la ABC
llevan al despilfarro de los enormes recursos que produjo la bonanza de los
precios del gas y los minerales.
Una carretera de dos vías con dos
carriles de ida y dos carriles de vuelta se justifica cuando el tráfico que
circula por la carretera crece hasta alcanzar volúmenes que sobrepasan la
capacidad de la misma, produciéndose congestión. Quizá en tramos cortos
próximos a las ciudades de Santa Cruz, Cochabamba y La Paz se justifique la
construcción de dobles vías, en los demás tramos de carreteras no se justifica.
Cuando la carretera ha alcanzado un tráfico de 40.000 vehículos por día, recién
se justifica construir una doble vía, de lo contrario es un gasto superfluo. Bajo
este punto de vista, el programa de construcción de dobles vías que está
llevando a cabo la ABC constituye un desperdicio de los escasos recursos que
tiene el país.
Bolivia tiene una gran cantidad de
kilómetros de carreteras sin pavimentar, donde se puede realizar proyectos de
mejoramiento con superficies de tierra, ripio y pavimentos de asfalto livianos,
que producirían un aumento en la producción. Las carreteras de la red
departamental tienen muy poca intervención y las carreteras municipales (de los
pobres), están prácticamente olvidadas. Los recursos que se están destinando a
las carreteras pavimentadas y dobles vías del programa de inversión de la ABC,
tendrían un mejor retorno si se realizaran este tipo de proyectos en toda la
red de carreteras, lo cual tendría un mayor impacto en el incremento de la
producción agrícola e industrial.
El programa de inversión pública en la
construcción de carreteras en la red fundamental se encuentra en progreso.
Parte de esta inversión ya ha sido ejecutada y otra parte todavía queda por
ejecutar. En alguna medida, la reducción de ingresos por concepto de venta del
gas en el mercado internacional afectará la ejecución del programa. Lo más
negativo sería que la ABC no pueda cumplir con los contratos que tiene con las
empresas contratistas de los proyectos y queden muchos proyectos inconclusos.
Los proyectos del programa de
inversión de la ABC no han seguido las normas de los sistemas de inversión
pública y de administración de bienes y servicios. No han salido de un proceso
de selección según criterios económicos, financieros y de ingeniería. Los
proyectos se han elegido según el libre albedrío del Presidente o de los
funcionarios que ponían a su consideración los proyectos para su aprobación.
La Administradora Boliviana de
Carreteras ha obviado la realización de los estudios de factibilidad en sus
proyectos de construcción de carreteras, violando una de las normas del Sistema
Nacional de Inversión Pública, que especifica que un proyecto de inversión
pública “debe contar con los estudios y evaluaciones que recomienden la
asignación de recursos al proyecto, de acuerdo a los criterios de rentabilidad
socioeconómica establecidos por el Órgano Rector” Por lo que su programa no
tiene justificación económica.
La contratación de las empresas
constructoras de las carreteras se ha hecho con procedimientos que no han
seguido las normas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. No se
han hecho licitaciones públicas y las adjudicaciones a las empresas
constructoras se han hecho de manera arbitraria y en muchos casos se ha seguido
la modalidad de contratación “llave en mano” donde el contratista realiza el
diseño y la construcción de la carretera y puede cobrar lo que quiere.
Estos procedimientos han eliminado la
transparencia en la ejecución de los proyectos carreteros. A ello hay que
agregar la falta de control de parte de la Contraloría, que nunca se ha
pronunciado por la clara infracción que la Administración Boliviana de
Carreteras hace de las normas legales vigentes. Ya no se puede aplicar la norma
fundamental de la Ley SAFCO de que “todo servidor público, sin distinción de
jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos, midiendo cuenta
documentada y transparente, no solo de los recursos que le fueron confiados,
sino también de la forma y resultado de su aplicación”.
La ABC ha contratado mayormente a
empresas extranjeras, en ciertos casos a empresas que nunca habían construido
una carretera y que para cumplir con el contrato tenían que recién conformar el
plantel de ingenieros, con personal externo que no pertenecía a la empresa.
Incluso empresas que no disponían del equipo para construir la carretera.
La Administradora Boliviana de
Carreteras ejecuta un programa de construcción de puentes por una inversión de
161 millones de $US. Incluye tres puentes de grandes luces, el puente Banegas
sobre el río Grande y los puentes El Sena y Gonzalo Moreno sobre el río Madre
de Dios. Estos dos últimos puentes se construirán en carreteras que ahora no
están pavimentadas y que tienen poco tráfico, que no justifican tan grandes
inversiones.
El Gobierno del presidente Evo Morales
ha anunciado que el Gobierno de China le concederá un crédito por 7.500
millones de $US, dentro del cual se financiará tres mega carreteras, una que
conectará a La Paz con Cobija a través de una carretera que se construirá por
territorio montañoso y selvático del oeste del país, otra que unirá Trinidad
con Guayamerín y la tercera las localidades de Santa Rosa de la Roca con Puerto
Villazón en el Este del país. Este crédito resultará oneroso para el país,
porque se tiene que emplear insumos chinos y empresas chinas. Por otro lado,
las empresas chinas estarán a cargo del diseño, construcción y puesta en marcha
de los proyectos, lo que les permitirá poner el precio que más les convenga. Estos
proyectos no tienen fundamento ni técnico ni económico y se refieren a
carreteras que se construirán por regiones despobladas en dos casos, para un
tráfico inexistente y en uno para servir a un modesto tráfico.
La inversión que está haciendo la
Administradora Boliviana de Carreteras en la construcción de carreteras puede
llegar hasta 2019 a los 6.000 o 7.000 millones de $US, pero ¿con que resultado?
¿Habremos conseguido una red de carreteras que apoye el desarrollo del país,
con los proyectos antieconómicos que está ejecutando? Actualmente los
transportistas no quieren pagar peaje por las malas condiciones en que se
encuentran las carreteras en servicio. Hace 60 años que no podemos tener una
carretera pavimentada que conecte a La Paz con el norte, ni siquiera hasta
Caranavi y así no se puede concretar otras conexiones como Oruro – Sucre –
cruce carretera Santa Cruz – Yacuiba o Tarija – Villamontes. Con tan grande
inversión, el país ya debería tener una red vial en buenas condiciones que
cubra las tres redes: fundamental, departamental y municipal y que sea un
factor de desarrollo.
Publicado por El Diario y correo electrónico en
junio de 2017
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